Enrique Llopis Reyna
Abogado
José María Baño León Abogados
(Análisis inicial desde la perspectiva de la Comunidad Valenciana)
El Consejo de Ministros celebrado el pasado 2 de agosto de 2013 aprobó a propuesta del Ministerio de Economía y Competitividad el Anteproyecto de Ley de Servicios y Colegios Profesionales, que ha suscitado un vivo debate en las distintas organizaciones colegiales.
Según la Exposición de Motivos, la Ley nace con la finalidad de mejorar la regulación actual de los servicios profesionales que el propio preámbulo califica como fragmentaria, obsoleta y excesiva. En cuanto a la organización colegial propiamente dicha, el anteproyecto anuncia un objetivo similar: la norma persigue actualizar la regulación hoy vigente, que data de 1974 y dar solución a “ciertos problemas” que el Anteproyecto no concreta pero que dice derivados de la “evolución del modelo organizativo colegial con la aparición de los Consejos Autonómicos, no contemplados en la norma básica de 1974y su relación con los Consejos Generales”.
Este propósito de la iniciativa, según la Exposición de Motivos, no se plasma luego en el texto de la norma que, en muchos aspectos, reproduce el contenido de la regulación que el propio anteproyecto califica como obsoleta. Dicho de otra manera: el anteproyecto olvida los principios enunciados en el preámbulo para establecer un marco jurídico de las organizaciones profesionales muy similar al preconstitucional, en el que los Consejos Generales eran los superiores jerárquicos de los Colegios Profesionales, con amplias funciones de control y tutela.
Al hacerlos así, el anteproyecto ignora la evolución que ha sufrido la Ley de Colegios Profesionales desde 1978 e ignora asimismo las competencias que han asumido hace tiempo en esta materia las Comunidades Autónomas y los Consejos Autonómicos de Colegios.
En efecto, ya en el año 1983, la Ley del Proceso Autonómico sentó los criterios fundamentales que el proceso descentralizador iniciado tras la Constitución de 1978 exigía aplicar a los Consejos Generales de Colegios Profesionales. Según su artículo 15.3, este tipo de Corporaciones podrían asumir “la representación de los intereses corporativos en el ámbito nacional e internacional”. Al tiempo que plasmaba la pérdida de protagonismo de los Consejos Generales, la ley suprimió cualquier relación de tutela respecto de los Colegios Profesionales, al establecer la ley que “los acuerdos de los órganos de estas Corporaciones con competencias en ámbito inferior al nacional, no serán susceptibles de ser recurridos en alzada ante los Consejos Generales o Superiores, salvo que sus Estatutos no dispusieran lo contrario”.
En el caso de la Comunidad Valenciana, el Estatuto de Autonomía atribuyó a esta Comunidad la competencia exclusiva en materia de Colegios Profesionales (artículo 31.22 de la Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio y, actualmente, artículo 49.1.22 de la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril). Al amparo de este título competencial, las Cortes Valencianas aprobaron su legislación propia en materia de Colegios Profesionales, que atribuye a los Consejos Autonómicos la práctica totalidad de las funciones que antes correspondían a los Consejos Generales, con la salvedad de la representación de los intereses corporativos a nivel nacional e internacional (artículo 15 y siguientes de la Ley valenciana 6/1997, de 4 de diciembre).
Ese proceso de asunción progresiva de funciones por las Comunidades Autónomas y pérdida correlativa de competencias de los Consejos Generales ha sido confirmado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de 25 de febrero de 2002, RJ 2002/10973, Odontólogos y Estomatólogos; Sentencia de 28 de septiembre de 2005, RJ 2005/8211, Procuradores ó Sentencias de 4 de febrero de 2004, Ar 2004/1392, 2010, 2011, 2193 ó 2194, Diplomados en Enfermería), que ha declarado que los Consejos Generales conservan las funciones que no pertenecen al ámbito de competencias autonómicas y aquéllas que tienen repercusión o interés estatal por concurrir especiales exigencias de igualdad (Sentencias de 14 de marzo de 1996, Ar. 2435; 15 de noviembre de 1996, Ar. 7948 ó 22 de marzo de 1999, Ar. 2842). Según ese cuerpo de doctrina uniforme, corresponde a la legislación estatal fijar los principios y reglas básicas a que han de ajustar su organización y competencias las Corporaciones de Derecho público representativas de intereses profesionales con fundamento en el artículo 149.1, 18º, de la Constitución, de modo que la Ley a que se refiere el artículo 36 ha de ser estatal en cuanto a la fijación de criterios básicos en materia de organización y competencia de las Corporaciones públicas profesionales, si bien este último artículo no puede ser entendido como norma atributiva de competencia legislativa plena al Estado (Sentencia del Tribunal Constitucional 76/1983, de 5 de agosto y 20/1988, de 18 de febrero). En cambio, aquellas materias que son susceptibles, sin merma del derecho de igualdad de trato y de actuación profesional de los colegiados, de ser desarrollada de forma diversa en las distintas regulaciones autonómicas, atendiendo a las características propias de cada Comunidad, no corresponden a la competencia del Estado ni pueden atribuirse a los Consejos Generales (Sentencias de 25 de febrero de 2002, Ar. 10.973 ó 9 de febrero de 2004, Ar. 1977).
Pues bien, el anteproyecto de ley quiebra estos principios. La norma sigue atribuyendo a los Consejos Generales potestades exorbitantes como la “competencia para adoptar las medidas necesarias para que los Colegios cumplan las resoluciones dictadas en materia de su competencia” (artículo 39.2 f) que no se comprende con la posición residual que asumen esas Corporaciones en la organización colegial. Atribuye a los Consejos Generales la potestad de informar preceptivamente los recursos presentados ante los Consejos Autonómicos en determinados procedimientos sancionadores, lo que supone una potestad de tutela que es incompatible con la regulación actual (artículo 39.3). Y reconoce potestades inauditas como la competencia de los Consejos Generales para aprobar los Estatutos de los Colegios, que incluso hoy resulta anacrónica y obsoleta (artículo 42.5).
Es cierto que las competencias se reconocen a los Consejos Generales “sin perjuicio de las competencias autonómicas” (artículo 39) y que ese inciso parece salvaguardar las funciones de los Consejos Autonómicos, pues este tipo de cláusulas deben ser interpretadas, según el Tribunal Supremo, como garantía de la prevalencia de la normativa autonómica y de la aplicación supletoria de los preceptos estatales en el caso de que no se hubieran constituido los Consejos Autonómicos.
Sin embargo, esta técnica del “sin perjuicio” no resulta admisible en una ley de estas características, cuyo objeto es precisamente establecer las atribuciones de los Consejos Generales sin afectar a las competencias que corresponden a las Comunidades Autónomas y a los propios Consejos Autonómicos y Colegios Profesionales.
No tiene mucho sentido, en efecto, que una ley que pretende actualizar un sistema de competencias que data de 1974 se limite, casi 40 años después, a reiterar el elenco de competencias de la legislación preconstitucional, añadiendo que las mismas se entienden “sin perjuicio” de las competencias autonómicas. El resultado que así se consigue es perverso, pues se traslada al aplicador de la norma un difícil problema de interpretación.
Al contrario, una norma estatal que pretende regular sistemáticamente la materia, conforme a la evolución de la ley y la jurisprudencia, debiera dejar muy claro que se atribuye a los Consejos Generales única y exclusivamente las funciones de representación de los intereses corporativos a nivel nacional o internacional y aquellas otras funciones residuales que no hayan asumido los Consejos Autonómicos por revestir interés estatal. En todo caso debiera hacer constar que cualquier otra función sólo se reconoce a los Consejos Generales “sin perjuicio” de las prevalentes competencias autonómicas y únicamente respecto de aquellas corporaciones profesionales que carezcan de un Consejo Autonómico. Porque en aquellas profesiones en los que existe un Consejo Autonómico es esta Corporación la que tiene legalmente atribuida todas esas funciones en las leyes autonómicas de colegios profesionales.
Por las razones expuestas, es de esperar que en el curso de la tramitación del anteproyecto puedan corregirse estos aspectos, de modo que el proyecto final clarifique definitivamente las competencias de las distintas Corporaciones que forman cada una de las organizaciones profesionales españolas.
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